2015年3月,《关于进一步深化的若干意见》(中发<2015>9号文)正式公布并执行。以此文件为纲领,我国启动了新一轮的电力体制改革。它明确了电力改革的总体思路与若干原则,对电力发展涉及到的方方面面(不限于体制改革,而包括很多纠正市场失灵的激励、限制措施,以及过渡时期的临时性政策安排)提出了主要任务清单与目标。
尽管文件本身存在着“改革内容泛化,成为无所不包的大筐”的缺陷,但是之后陆续出台的改革细则内容聚焦在体制、机制与扩大竞争的政策变革上,开始做正确的事。两年以来,相关的改革工作在陆续开展,特别体现在输配电价核算、大用户双边交易、省级电力市场试点、放开增量(乃至存量)售电与配电等方面。大部分省份与地区,都制定了电力改革方案并进行了程度不同、进度不一的试点与试验。相应的,各项改革措施具有象征意义、程序性意义乃至最终的实质意义。
与此同时,关于改革的目标、方向与目前的成效等出现了争议性的讨论,比如对于电价下降如何评价,对于弃风限电是否改善的前景、对于市场建设是否方向正确并可持续等问题。
在这样一个改革中间节点上,本文不期望给出一个全景式的概括,而拟对已经或者正在发生的主要变革,初步给出“好的”(近期出现的好的趋势)、“坏的”(发生了严重扭曲,或者新的潜在问题,容易造成各种隐患,影响改革的可持续性)、”讨厌”(长期存在的、关键性的影响效率与长期发展的问题)的评价,分析可能的风险与前景。
▷ “好的”事情:实质性改变是好的 ◁
电价原来还可以如此便宜。
长期以来,我国电价水平的讨论受利益集团主导,呈现两个误导性的倾向。一个是总拿占用电量不到15%的居民用电说事,二是基于汇率转换去比较几乎不可贸易的电力商品的价格。这二者均存在逻辑、可比性、有无政策含义等诸多问题。并且,对于长期价格的上涨预期呈现一边倒的态势。
大用户直购、输配电价核算以及市场竞价,使得形成的价格水平相比政府标杆电价,不同程度的下降,可以达到1-2毛钱之多。人们终于有机会意识到电价原来还可以如此便宜,并且应该如此便宜。电价作为体现供需的机制,终于跟体现政策目标的额外电价手段,有了比较明显的区分。
当然,以“市场形成的价格”作为参考系,有些降价是过头的(以下部分讨论),而有些地区仍旧不够,比如甘肃这种已建成风电、光伏容量早就超过自身用电负荷几倍的地区,其市场形成的价格应该是在相当时间内接近于零,高耗能大用户理应享受这种水平的电价。而目前的价格水平,距离这一“有效率的水平”差距甚远。因此,这一局面也无法在长期意义上释放“停止新建机组”的有效信号,无法形成对过剩电力消化的激励,恶化了弃风限电、过剩还继续建设等各种问题。
打破电网垄断迈出实质步伐。
过去的电网,基本是集电力的输配、售电、调度、建设为一体的垄断企业,并且由于定价模式缺乏独立的输配电价,统购统销,往往是市场中的唯一买家(从电厂)与唯一卖家(用户),具有巨大的市场力量。这次的改革,在主辅分离的基础上,有效地在放开新增配售电、制定独立的输配电价方面进行了改革,削弱了垄断力量。
当然,垄断业务的分离,仍旧是需要在财务、功能乃至所有权上更加进一步的分割,以降低其市场的控制力,给其他独立市场主体以平等竞争的可能。目前亟需探讨的是,如何防止电网从内部遭“抢劫”——不同业务之间与内外的收益转移。