海上光伏项目较海上风电项目起步晚，目前国家层面尚未有专门针对海上光伏项目用海管理及建设的专门性文件，部分沿海省份如山东省、浙江省已出台的用海管理政策，对海上光伏项目建设的用海范围、建设要求及立体分层设权下的用海审批等要点进行规定，为其他沿海省份制定相关政策提供了借鉴。此外，由于漂浮式海上光伏项目的建设难度大、造价高，漂浮式电站建设还处于从0到1的过程，部分省份出台的政策也仅针对桩基式海上光伏项目。
2022年4月，山东省发布的《山东省人民政府关于印发2022年“稳中求进”高质量发展政策清单(第二批)的通知》，为漂浮式海上光伏项目提供了财政补贴、减免海域使用金、免于配建或租赁储能设施等保障性措施。2022年10月，山东半岛南3号海上风电场深远海漂浮式光伏500千瓦实证项目成功发电，成为全国首个投用的深远海风光同场漂浮式光伏实证项目，这也无疑将为我国其他漂浮式海上光伏项目的发展提供数据实证支持。
本篇文章将主要针对海上光伏项目现行用海管理政策进行分析，我们也将对国家及各省份海上光伏项目的政策进行持续关注。
一、海上光伏项目选址
根据法规规定海上光伏项目建设的选址，需要把握如下基本原则：一是应符合国土空间规划确定的分区及用途管制要求;二是严禁在生态保护红线区、重要海洋生态系统分布区及法律法规、规划明确禁止的海域内建设，规避海洋生态环境保护的 “雷区”。2022年8月，自然资源部《关于积极做好用地用海要素保障的通知》(自然资发〔2022〕129号)亦强调，建设项目用海应符合国土空间规划及管控要求。
海上光伏建设工程需要占用较大面积海域，近海开发面临限制较多，近岸单独选址的空间不大。2022年12月，浙江省自然资源厅发布的《关于规范光伏项目用海管理的意见(试行)》(浙自然资规〔2022〕18号)规定，在未开发利用海域建设光伏应远离岸线布置，而鼓励“海上光伏 ”综合利用与融合发展。如辽宁省在已确权养殖用海界址范围内规划“渔光互补”海洋功能区，山东省结合海上风电规划建设创新打造“风光同场”一体化开发。
为解决综合开发利用海域的不同空间兼容用海问题，最大限度发挥海域资源效益，有政策文件对综合开发海上光伏项目的选址给出了指引。如2022年9月，山东省海洋局发布的《关于推进海上项目海域立体使用的通知》(鲁海函〔2022〕155号)规定，鼓励桩基固定式海上光伏发电项目与围海养殖、盐田、电厂温排水区、风电场等实施立体综合开发利用。浙自然资规〔2022〕18号文件规定，优先在国土空间规划中允许或兼容光伏用海的功能区选址，不得损害所在规划分区的基本功能;支持在已开发利用的养殖用海等适宜区域开展立体分层设权，推广生态友好型“渔光互补”等立体开发模式。
二、光伏项目用海控制指标
相关规范和标准规定，陆上光伏10mw光伏方阵用地指标上限100公顷，海上风电单个风场外缘边线包络海域面积每10mw控制在16平方公里左右。为贯彻集约节约利用海域和海岸资源原则，有地方先于国家形成了海上光伏项目用海控制指标。根据浙自然资规〔2022〕18号文件，针对开放海域的桩基式光伏项目提出了3项控制性指标(光伏阵列离岸距离、光伏阵列投影面积比、光伏工程桩基面积比)和2项推荐性指标(光伏板下缘距离滩涂面的高度、光伏桩基间距)。
目前，具体海上光伏项目的海域使用论证报告(表)评审时通常会重点关注是否对工程布局、用海界址界定、用海面积界定等合理性进行了充分论证分析。如浙自然资规〔2022〕18号文件要求论证应明确项目用海各项控制性指标值并说明控制指标的具体计算过程。推动海上光伏项目发展亦需要各沿海省份在数据实证与实践基础上制定产业内部统一标准。
三、海域使用权的取得
根据《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称“《海域使用管理法》”)第三条第二款，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。因此，开展建设海上光伏项目首先应取得海域使用权。
(一)海域使用权取得方式
海域使用权取得方式主要有三种。第一种是通过申请审批取得。第二种是通过投标、竞拍等方式取得。广东省自然资源厅印发的《广东省项目用海政策实施工作指引》(粤自然资函〔2020〕88号)第十四条规定：同一海域有两个或者两个以上用海意向人的，应当采用招标、拍卖方式出让海域使用权。第三种是通过转让、租赁等方式间接取得。该种取得方式，类似于土地二级市场的交易。
(二)海域使用权的申请受理和审批
申请批复取得海域，海域使用申请实行“属地受理，逐级上报”的原则，依据用海方式和用海面积确定审批权限。县级以上人民政府自然资源主管部门是海域使用申请的受理机关，在受理后应将海域使用申请逐级上报到有审批权的人民政府所属的自然资源主管部门审核，并报有审批权的人民政府批准。
图一 海域使用权申请审批流程图
在未设定海域使用权的海域，海上光伏 项目进行立体综合开发利用如何用海审批：广东省自然资源厅《关于推进海域使用权立体分层设权的通知(征求意见稿)》(以下简称“广东自然资源厅通知”)规定，海上光伏 项目可以进行整体论证、分别办理用海报批手续，其中项目用海审批层级不同的，按审批层级先高后低的顺序办理用海报批手续;项目用海申请单位不同的，按照协商明确的用海空间范围，分别办理用海报批手续。山东省鲁海函〔2022〕155号文件则规定，应当进行整体论证，按照就高不就低的原则报同一级人民政府审批。
(三)海域使用权最高期限
根据《海域使用管理法》第二十五条规定，建设工程用海海域使用权的最高期限50年。集约节约利用原则下，海上光伏项目的海域使用最长期限一般为25年左右，到期后如不续期，应按照规定及时清理光伏方阵、水下电缆等用海设施，恢复海域原状。海域使用权期限届满，海域使用权人如需继续使用海域的，应当至迟于期限届满前2个月向原批准用海的人民政府申请续期。如期满未申请续期或者申请续期未获批准的，海域使用权终止。
(四)光伏项目用海方式
海上光伏项目用海类型在新旧海域使用分类中分别为可再生能源用海、电力工业用海，用海方式因海上光伏项目建设内容不同主要可涉及“透水构筑物用海”、“海底电缆管道用海”、“专用航道、锚地用海”或“其他开放式用海”。《浙江省海域使用权立体分层设权宗海界定技术规范(试行)》规定，海上光伏项目的用海主体工程是光伏列阵及附属设施，平面界址以光伏项目总用海范围为界，包含光伏阵列、逆变箱、检修通道、升压站及消浪设施等。桩机式海上光伏列阵及附属设施的垂直投影外缘线外扩10米范围，整体界定为透水构筑物用海;漂浮式水上平台和锚固装置外缘线外扩10米范围，整体界定为透水构筑物用海。
(五) 海域使用权的有偿使用
海上光伏项目批复用海的，依据当地海域使用金征收标准按使用年限逐年计征海域使用金;遇海域使用金征收标准调高的，按调整后的海域使用金征收标准执行。以招标拍卖挂牌方式取得海域使用权的项目用海，海域使用金出让起始价以宗海价格评估结果为基础，不低于海域使用金标准和补偿费、海域测量费、海域使用论证费、海域评估费和招拍挂工作经费等前期工作费用总和，征收金额按照出让的成交价款确定。对于海上光伏 项目实施立体分层设权的，辽宁、山东、浙江、广东省均已明确规定，光伏工程与其他开发利用活动应当分别计征海域使用金。
四、海域使用权的立体分层设权
(一)立体开发到立体设权
海域使用存在多层次、立体化的使用方式(如渔业养殖可使用海床，光伏发电可使用海平面上一定的高度)，但现行包括《海域使用管理法》在内的相关法规并未明确海域使用可以进行“立体确权”，因此实践中部分地区行政主管部门拒绝对于存在在先海域使用权的海域再行确认海域使用权。
原国家海洋局《关于进一步规范海上风电用海管理的意见》(国海规范〔2016〕6号)鼓励海上风电项目与其他开发利用活动使用海域实施分层立体开发;首先为海底电缆穿越其他开发利用活动海域探索分层确权管理，为与其他用海利益相关者协调开辟路径。此后，中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年4月发布《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出“探索海域使用权立体分层设权”。
海域使用权立体分层设权意味着同一片海域的上下层空间分别可设立不同的使用权权属及用海行为，上下层空间的海域使用均应依法申请海域使用权，对于利用已确权海域空间建设海上光伏项目具有重要实践意义。得益于地方政策先行，客户利用核电温排水海域成功开发建设200mw滩涂光伏项目，并取得海域分层确权的不动产权证书。
(二)利益相关者协调
笔者关注到某浅海滩涂渔光互补项目曾就光伏部分的宗海进行出让，公告出让一月余再次公告称因政策处理未到位终止挂牌出让程序。可见，有效协调利益相关者对办理立体确权海域使用手续的重要性。浙自然资规〔2022〕18号文件规定，涉及立体分层设权的，应充分论证权属关系、利益补偿和矛盾化解机制等事项，明确利益相关者协调结果。按照广东自然资源厅通知，开展分层设权海域使用论证时重点论证与各利益相关者的矛盾是否具备协调途径和机制，分别提出具体的协调方案，明确协调内容、协调方法和协调责任等，并分析引发重大利益冲突的可能性;明确不同类型用海活动的海域使用权人之间的用海权利、权属关系、作业安排、利益补偿，明确责任义务和潜在矛盾化解机制，提出项目用海到期后的退出方案等管理对策。
(三)立体确权不动产登记
根据广东自然资源厅通知，对已设立海域使用权的海域进行立体分层设权的，新申请用海单位应与原海域使用权人协商一致，并在项目用海审批前完成原海域使用权用海空间范围的变更登记;由原海域使用权人持海域使用权不动产权证、立体分层设权协调协议(或出让合同补充协议)等材料，向原批准用海的人民政府自然资源主管部门申请变更用海，用海变更经依法批准后，再到不动产登记机构办理海域使用权变更登记。
根据浙江省自然资源厅发布的《关于推进海域使用权立体分层设权的通知》(浙自然资规〔2022〕3号)，在原海域使用权人办理变更登记基础上，新海域使用人办理海域使用权首次登记。立体分层设权用海批准文件中需明确宗海水面、水体、海床、底土等空间分层信息;办理不动产登记时，应在不动产权证和登记册中注明光伏用海实际使用的水面、水体、海床或底土等空间分层和高程信息，并附宗海界址图和海域立体分层设权示意图。
图二海域使用权立体分层设权宗海立面示意图
(来源：《浙江省海域使用权立体分层设权宗海界定技术规范(试行)》)
通过分析上述政策要求，海域使用权立体分层设权核心要点如下：
一是用海项目需排他性使用海域的特定层空间(水面、水体、海床或底土)，且不妨碍其他层空间继续使用的，原则上仅对其使用的相应层空间设置海域使用权;
二是对于已设定海域使用权的海域，申请人应征得原海域使用权人的同意、签订协调协议后办理用海手续;
三是项目用海采用三维登记模式，立体分层设权用海批准文件、不动产权登记应载明宗海空间分层信息，以明晰不同海域空间范围使用权权属、使用面积等。
五、海上光伏项目的补贴及优惠政策
除山东省已针对海上光伏项目出台补贴及优惠政策之外，我国其他省份尚未出台相关政策。《山东省人民政府关于印发2022年“稳中求进”高质量发展政策清单(第二批)的通知》中针对海上光伏项目的补贴及优惠政策梳理如下：
1. 享受财政补贴：对2022-2025年建成并网的“十四五”漂浮式海上光伏项目，分别按照每千瓦1000元、800元、600元、400元的标准给予财政补贴，补贴规模分别不超过10万千瓦、20万千瓦、30万千瓦、40万千瓦。
2. 免于储能建设：对2025年年底前建成的漂浮式海上光伏项目，免于配建或租赁储能设施，优先参与分布式发电市场化交易。
3. 允许自建送出工程并要求电网回购：对电网企业建设有困难或规划建设时序不匹配的配套送出工程，允许发电企业投资建设，由电网企业依法依规回购。(注：上述第1项至第3项仅适用于漂浮式海上光伏项目)
4. 海域使用金可减免：支持海上光伏等重点项目用海。对符合条件的省重点建设项目，按规定程序予以减缴不超过地方分成部分20%的海域使用金。
5. 建设资金支持：充分发挥新旧动能转换基金作用，吸引更多社会资本，支持各市将符合专项债券发行使用条件的海上光伏项目纳入项目库。
六、小结
针对海上光伏项目，我国部分沿海省份尚未出台针对性的用海管理配套政策，或者部分沿海省份已出台的政策仍停留在征求意见稿、试行阶段或为原则性规定。为了更好地保护海洋生态环境，规范海域使用管理及避免立体分层设权下的权属纠纷，我们认为沿海省份仍需明确指导规范，将推进空间规划建设、优化用海报批程序、合理界定实施立体分层设权管理的用海类型等事项结合实践经验、问题进一步落实细化。